Analisis Kebijakan Publik Identifikasi dan Seleksi

 

   Analisis kebijakan publik adalah pemahaman akan suatu kebijakan atau pengkajian untuk merumuskan suatu kebijakan (Nugroho dalam Pasolong, 2019, hlm. 50). Dengan demikian, selain untuk merumuskan suatu kebijakan, analisis publik juga dapat digunakan untuk memahami seperti apa suatu kebijakan publik itu. Mengapa diperlukan analisis kebijakan publik ? Hal tersebut dipicu oleh banyaknya kebijakan publik yang dianggap kurang memuaskan karena begitu banyak kebijakan yang tidak terpecahkan dalam masalah kebijakan, tetapi menciptakan masalah baru. 

   Pemahaman serta pengkajian dalam analisis publik tentunya dilakukan secara analitis yang berarti setiap komponen pembentuk dari kebijakan itu sendiri haruslah terwujudw sehingga dapat diselidiki satu persatu secara holistik. Bahkan analisis kebijakan publik juga menjadi studi atau disiplin ilmu yang berkembang sebagai akibat dari berbagai kekurangannya yang dapat berdampak pada kepentingan publik.

   Seperti yang diungkapkan oleh Dunn bahwa analisis kebijakan adalah ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai metode penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan memindahkan informasi relevan dengan kebijakan, sehingga dapat dimanfaatkan di tingkat politik dalam rangka memecahkan masalah-masalah kebijakan. Sejalan dengan urgensi dari pemahaman dan pengkajian mendalam mengenai kebijakan publik yang telah dijelaskan di atas berikut ini akan menjelaskan proses analisis kebijakan dibedakan atas penstruktural masalah atau identifikasi masalah, identifikasi alternatif, seleksi alternatif dan pengusulan alternatif terbaik untuk diimplementasikan.

1. Idetifikasi Masalah

   Badjuri (dalam Pasolong, 2019) mengungkapkan bahwa pada dasarnya kebijakan publik dibuat karena adanya masalah yang perlu ditangani dengan serius. Tanpa adanya masalah, memungkinkan tidak pernah adanya sebuah kebijakan publik. Oleh karena itu, identifikasi masalah adalah tahap pertama yang harus dilakukan dalam suatu analisis kebijakan publik.  Informasi tentang suatu masalah kebijakan dapat diperoleh melalui berbagai sumber tertulis seperti indikator sosial, data sensus, laporan-laporan survei nasional, jurnal, koran, melalui wawancara dengan masyarakat dan sebagainya. Pertanyaan yang paling penting untuk dijawab dalam tahapan ini adalah :

1. Apakah isu ini benar-benar merupakan suatu masalah ?
2. Siapa sasarannya ?
3. Apa alasannya atau apa buktinya ? apakah masalah ini merupakan urgensi/mendesak ?
4. Apakah akibat terjadi negatif yang signifikan bila segera dilakukan intervensi ?

   Jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan tersebut membuat analisis tidak hanya dapat berpikir lebih rasional, akan tetapi juga menjadi lebi etis. Analisis tidak boleh melakukan apa yang disebut dengan "solving the wrong problem" seperti yang dikemukakan oleh Howard Riffa sebagai "erros of the third type". Jika masalah yang kita temui ternyata bersifat mendesak dan perlu dipecahkan segera, pertanyaan-pertanyaan yang seharusnya diajukan adalah :

1. Apa yang seharusnya menjadi tujua jangka panjang (goals) dan jangka pendek (objektives) atau targetnya ?
2. Apakah hubungan antara tujuan-tujuan tersebut dengan masalah yang perlu dipecahkan sudah logis ? Apabila Ya, maka bagaimana mengangkat masalah tersebut secara persuasif ke suatu forum agenda kebijakan publik supaya mendapat perhatian yang lebih luas dan lebih serius oleh pihak yang kompeten.

Sebagai penuntun untuk mengidentifikasi masalah diperlukan beberapa catatan penting sebagai berikut.

1. Pertama, masalah yang diusulkan harus didasarkan atas informasi atau daya yang bebas dari rekayasa (data yang rill dan data asli). Kepalsuan data atau informasi akan mempengaruhi semua proses formulasi kebijakan yang pada akhirnya akan memberikan hasil yang palsu juga. Rekayasa seperti ini memberi kesan bahwa masalah yang dirumuskan telah dipolitisir oleh elit-elit tertentu yang memiliki kuasa dan kehendak dengan menggunakan kesempatan.
2. Kedua, bila ada data atau informasinya, perlu diperhatikan cara mengolahnya. Cara mengolahnya seringkali tidak sesuai dengan kaidah-kaidah keilmuan yang berlaku. Kegagalan dalam hal ini akan sagan mempengaruhi hasil perumusan masalah.
3. Ketiga, cara penarikan kesimpulan harus sesuai dengan prinsip keilmuan dan tidak boleh menarik kesimpulan berlebihan atau sebaliknya. Dalam menarik kesimpulan ini diperlukan suatu indikator tertentu yang dapat diterima, misalnya kecenderungan menunjukkan diatas rata-rata nasional atau jauh dibawah rata-rata tersebut sehingga membutuhkan intervensi serius dan segera.

Metode Identisikasi Masalah

Terdapat beberapa metode yang sering digunakan dalam merumuskan masalah sehingga masalah tersebut dapat dipahami dengan baik. Menurut Subarsono (dalam Pasolong, 2019hlm. 52) beberapa metode identifikasi masalah tersebut adalah sebagai berikut.

1. Analisis batas, yaitu usaha memetakan masalahnya melalui snowbal sampling dari stakeholder. Ini disebabkan karena analisis kebijakan sering diharapkan pada masalah yang tidak jelas dan rumit, sehingga perlu minata bantuan stakeholders untuk memberikan informasi yang berhubungan masalah yang bersangkutan.
2. Analisis hierarki, yakni metode untuk menyusun masalah berdasarkan sebab-sebab yang mungkin dari situasi masalah.
3. Analisis klasifikasi, yakni mengklasifikasikan masalah kedalam kategori-kategori tertentu dengan tujuan untuk lebih memudahkan analisis.
4. Brainstorming, yakni metode untuk merumuskan masalah melalui curah pendapat dari orang-orang yang mengetahui kondisi yang ada.
5. Analisis perspektif ganda, yaitu metode untuk memperoleh pandangan yang bervariasi dari perspektif yang berbeda mengenai suatu masalah dan pemecahnnya.

2. Identifikasi Alternatif

   Apabila masalah tersebut telah disetujui untuk dipecahkan atau dengan kata lain tujuan-tujuan yang hendak dicapai telah disetujui, maka pertanyaan-pertanyaan untuk tahap berikut adalah model-model atau teori-teori apa yang mampu mengidentifikasikan faktor-fator penyebab, dan berdasarkan analisis tersebut mengembangkan alternatif-alternatif kebijakan. Pertanyaan yang penting dijawab dalam tahapan ini adalah apakah ada hubungan logis antara masing-masing alternatif tersebut dengan tujuan. untuk dapat mengidentifikasi alternatif dengan tepat, seorang analisis dapat mencari teori-teori tentang faktor-faktor yang menimbulkan gejala kemiskinan kemudian mengumpulkan data, mengolah dan menentukan faktor-faaktor manakah yang paling menentukan timbulnya suatu masalah yang diterjemahkan ke dalam alternatif pemecahan masalah.

    Contohnya, sebagai politisi seorang analisis dapat menilai beberapa besar perhatian pemerintah dan elit-elit politik yang telah diberikan dalam bentuk anggaran selama sekian lama kepada daerah tertentu menghubungkannya dengan perubahan pada gejala kemiskinan yang terjadi. ia mungkin menilai bahwa kemiskinan di daerah tersebut muncul akibat adanya diskriminasi yang telah diciptakan pemerintah dan elit-elit politik pada waktu yang lalu. Dengan demikian, alternatif yang disarankan adalah berkaitan dengn pemberian bentuk keuangan atau anggaran baru kepada daerah tersebut.

   Aspek teoritis seperti ini harus menjadi acuan dalam mengidentifikasikan alternatif-alternatif kebijakan. Alternatif yang disajikan hendaknya tidak dipolitisir, artinya julahnya dan jenisnya tidak direkayasa demi kepentingan sendiri atau kelompok sendiri.

   Mengusulkan alternatif tunggal harus didasarkan pada alasan yang dapat dipertanggungjawabkan yang biasanya dipegang adalah penyediaan sebanyak mungkin alternatif pemecahan untuk dapat diukur, dibandingkan dan dievaluasi. Namun, perlu di ketahui bahwa semakin banyak alternatif semakin kompleks pula kebutuhan untuk menyediakan data dan informasi serta pengolahannya yang tentunya akan menganggu proses seleksi alternatif.

3. Seleksi Alternatif

   Dalam tahap ini, seorang perencana atau analis kebijakan akan melakukan seleksi alternatif yang terbaik untuk diajukan ke pembuat kebijakan. Untuk menyeleksi atau memilih di antara alternatif kebijakan yang ada secara efektif, diperlukan kriteria atau standar yang rasional. Penerapan kriteria tersebut seorang analisis dapat merekombinasikan alternatif yang mana, yang paling baik dalam kaitannya dengan pencapaian tujuan.

Menyepati Kriteria Alternatif

Terdapat beberapa kriteria yang dapat digunakan untuk menentukan pemilihan atau seleksi alternatif kebijakan publik yang baik. Sebagaimana disampaikan oleh Pasolong (2019, hlm. 54) beberapa kriteria alternatif dalam kebijakan publik adalah sebagai berikut.

a. Technical Feasibility

     Kriteria ini mengukur apakah alternatif yang dipilih akan jalan dalam konteks teknis ? Misalnya, apakah program pembangunan jembatan disuatu tempat akan dapat memecahkan kesulitan lalu lintas di tempat itu? Dalam kaitan dengan kriteria teknis ini, ada dua sub kriteria pokok yang perlu dibahas yaitu effectiveness dan adequacy. Effectiveness menyangkut sampai seberapa jauh suatu kebijakan atau program akan mencapai apa yang diinginkan. Kriterium ini dapat diukur dalam jangka panjang atau pendek, langsung atau tidak langsung, secara kuantitatif atau tidak, dan pantas atau tidak (adequate or inadequate). Kriterium adequacy mempersoalkan seberapa jauh kebijakan atau program yang disarankan akan mampu memecahkan persoalan, apakah memecahkan persoalan secara keseluruhan atau hanya sebagian.

b. Economic and Financial Possibility

     Kriteria ini menyangkut evaluasi ekonomis dari policy atau program yang ada, dan meliputi aspek change in net worth, economic efficiency, profitability dan cost effectiveness. Kriterium “change in net worth” (perubahan dalam nilai) mempersoalkan apakah suatu program dapat merubah kemampuan ekonomis khususnya dalam assets dan liabilities seperti perubahan dalam GDP (gross domestic product), human capital (tingkat pendidikan penduduk secara keseluruhan), dan non-human resources seperti hasil hutan, tambang, dan sebagainya. Kriterium economic efficiency mempersoalkan apakah dengan mempergunakan sumber daya yang ada telah diperoleh manfaat yang lebih tinggi. Profitability, mempertahankan apakah perbandingan antara pengeluaran proyek dan pemasukan dari proyek tersebut menguntungkan atau tidak, khususnya dalam konteks keuangan (misalnya, cost revenue analysis). Cost effectiveness adalah kriterium yang menyangkut apakah tujuan dicapai dengan cost yang minim.

c. Political Viability

    Kriteria politik menyangkut lima sub kriteria yang perlu dipertimbangkan, yaitu acceptability, appropriateness, responsiveness, legal dan equity. Acceptability menyangkut penentuan apakah suatu alternatif kebijakan dapat diterima oleh aktor-aktor politik dan para klien dan aktor-aktor lainnya dalam masyarakat. Appropriateness berkenaan dengan apakah suatu alternatif kebijakan tidak merusak atau bertentangan dengan nilai-nilai yang sudah ada di masyarakat. Responsiveness berkenaan dengan apakah suatu alternatif kebijakan, akan memenuhi kebutuhan masyarakat yang ada. Mungkin suatu kebijakan yang dipilih bersifat efisien dan efektif, tetapi dilihat dari masyarakat, tidak memenuhi kebutuhan mereka. ”legal” artinya apakah suatu alternatif kebijakan tidak bertentangan dengan peraturan perundangan yang berlaku. Equity yaitu apakah suatu alternatif kebijakan atau mempromosi pemerataan atau keadilan dalam masyarakat (mungkin suatu kebijakan dapat merestribusikan pendapatan, memberikan hak untuk memperoleh pelayanan minimum, atau membayar suatu pelayanan sesuai dengan kemampuan). Kriterium ini dapat diterapkan pada lokasi pemukiman, kelas income, suku dan etnik, umur, jenis kelamin, status keluarga, status pemilikan rumah dan antar generasi.

d. Administrative Operability
    Kriteria yang perlu dipertimbangkan dalam administrative operability adalah authority, institutional commitment, capability dan organizational support. Authority berkenaan dengan kewenangan mengimplementasikan suatu policy atau program. Dengan kata lain, apakah organisasi yang diserahi tugas mengimplementasikan program memiliki otoritas yang cukup dan jelas untuk melakukan kerjasama dengan unit organisasi yang lain dalam menentukan prioritas. institutional commitment menyangkut komitmen dari administration level atas dan bawah, kantor dan pekerja lapangan. Kriterium ini penting untuk menilai suatu alternatif kebijakan bersifat realistis atau tidak. Capability berkenaan dengan apakah organisasi yang akan mengimplementasikannya dinilai mampu dalam konteks skills dari staf dan dalam kontes Sementara itu organization support berkaitan dengan tersedia tidaknya dukungan peralatan, fasilitas fisik dan pelayanan– pelayanan lainnya. Apakah dapat dukungan-dukungan tersebut dapat tersedia bila dibutuhkan stakeholders.

4. Penentuan Alternatif Terbaik

   Penentuan alternatif terbaik bertujuan agar semua keuntungan dan kerugian, kesulitan dan kemudahan, dampak positif dan negatif hasil berupa output dan outcome, dapat terungkap dengan jelas dan transparan. Teknik yang paling praktis untuk memilih atau merekomendasikan suatu alternatif kebijakan adalah dengan menggunakan sistem skoring dengan skala satu sampai lima, atau satu sampai tiga (terserah hasil permufakatan) di mana yang paling tinggi merupakan nilai yang terbaik atau juga biasa digunakan sistem ranking di mana nilai terendah akan dianggap sebagai yang paling baik.

    Penerapan kedua cara ini dapat dikombinasikan dengan sistem pembobotan terhadap masing-masing kriteria. Bila masing-masing kriteria yang digunakan memiliki bobot yang berbeda maka nilai skor dan ranking yang telah diperoleh harus dikalikan dengan bobot dengan masing-masing kriteria.

    Perlu diperhatikan bahwa pemilihan kriteria dan penentuan tinggi rendahnya skor atau nilai yang digunakan biasanya tergantung dari masalah yang dihadapi. Semakin tinggi kemampuan suatu alternatif dalam memecahkan masalah yang dihadapi, semakin tinggi pula (kalau sistem skoring) nilai yang diberikan, atau semakin rendah nilai yang diberikan (kalau dalam sistem rangking).

   Aspek yang paling penting dalam tahapan penentuan alternatif terbaik ini adalah bahwa dalam memilih alternatif terbaik perlu selalu berpikir rasional, berperilaku demokrasi dan transparan terhadap semua alternatif yang ada. Mereka yang memberi penilaian harus benar-benar orang-orang yang berpengalaman, dan mencoba melibatkan wakil-wakil dari semua pihak yang berkepentingan (stakeholders) dengan membeberkan hasil penilaian secara jelas, terbuka dan tidak melakukan rekayasa. Alternatif tersebut dapat berupa kombinasi dari alternatif-alternatif yang ada apabila kombinasi tersebut dirasakan paling efektif dalam memecahkan masalah. Output dari proses ini adalah tersusunnya suatu rangkaian alternatif terpilih lengkap dengan alasan mengapa alternatif tersebut merupakan alternatif terbaik. Alternatif-alternatif tersebut siap untuk diterjemahkan ke dalam keputusan, program atau proyek yang selanjutnya dapat diajukan ke badan legislatif untuk dipertimbangkan.

5. Pengusulan Alternatif terbaik

   Tahapan ini nampaknya kurang mendapatkan perhatian dalam siklus kebijakan publik. Cukup banyak usulan program atau proyek yang tidak mengikuti tahapan-tahapan di atas, karena muncul secara tiba-tiba sehingga tidak dapat dipertanggungjawabkan baik secara keilmuan maupun secara demokratis. Program atau proyek tersebut secara jelas melanggar prinsip kebijakan publik baik dalam konteks rasionalitas maupun demokrasi sebagaimana diuraikan dalam langkah-langkah sebelumnya.Terkadang suatu usulan kebijakan kurang memiliki hubungan sebab akibat yang signifikan terhadap masalah yang hendak dipecahkan. Suatu usulan tidak hanya sekedar memiliki hubungan sebab akibat tetapi yang penting lagi adalah hubungan tersebut benar-benar signifikan, artinya alternatif tersebut tidak hanya “perlu” (necessary) tetapi “perlu dan cukup” (necessary dan sufficient) untuk memecahkan masalah yang dihadapi.